按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度將于7月1日起正式實(shí)施。
按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度將于7月1日起正式實(shí)施。
《通知》下發(fā)近半個(gè)月來(lái)，貢獻(xiàn)省、受益省、富幫窮等說(shuō)法出現(xiàn)在各種議論中，最終指向中央調(diào)劑金制度的公平問(wèn)題。按《通知》規(guī)定辦法執(zhí)行，養(yǎng)老金結(jié)余充分的發(fā)達(dá)省份將“交多拿少”，而養(yǎng)老金結(jié)余不足的省份則會(huì)“交少拿多”。
社科院世界社保中心主任鄭秉文在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)表示，中央調(diào)劑金制度在公式設(shè)計(jì)上的參數(shù)是反復(fù)研究選定的，已經(jīng)盡可能地規(guī)避了富裕省份和受益省份的不公平問(wèn)題。
而珠三角地級(jí)市市府辦的一名工作人員則對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，廣東地區(qū)屬于養(yǎng)老金結(jié)余較多的地區(qū)，上解資金數(shù)額也因此排在全國(guó)前列。該名工作人員同時(shí)介紹，盡管政策從出臺(tái)到實(shí)施時(shí)間緊迫，但該市目前已經(jīng)按照省人社廳的安排開(kāi)展相關(guān)工作，“不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金的發(fā)放造成影響”。
“但‘少交多得’將會(huì)成為目前養(yǎng)老保險(xiǎn)新政下最容易產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，”該名工作人員認(rèn)為，“如果國(guó)內(nèi)一些地區(qū)想方設(shè)法‘交少拿多’，將進(jìn)一步加劇養(yǎng)老基金的收支運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，違背中央養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌的宗旨和目的。”
20余省（區(qū)、市）養(yǎng)老金出現(xiàn)當(dāng)期資金缺口
人口老齡化，就業(yè)形勢(shì)多樣化，流動(dòng)形式增強(qiáng)，勞動(dòng)力集中向東部發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)等因素，造成我國(guó)地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比的差距不斷擴(kuò)大。
人社部副部長(zhǎng)游鈞在6月13日的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)中介紹，去年全國(guó)領(lǐng)取待遇的退休人員9460萬(wàn)人，總撫養(yǎng)比是2.73︰1。各省份撫養(yǎng)比差距較大，最高的廣東省超過(guò)了8︰1，最低的黑龍江省不到1.3︰1。
反映在各省養(yǎng)老金結(jié)余上，部分富裕省份可以支付到四五十個(gè)月，并且每年當(dāng)期都有上百億元結(jié)余，廣東省去年結(jié)余更是過(guò)千億。遼寧、黑龍江等省份則當(dāng)期收不抵支，個(gè)別省份已經(jīng)穿底。據(jù)時(shí)代周報(bào)記者梳理發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金收不抵支的省份，已經(jīng)由2014年的黑龍江、寧夏、河北三省，擴(kuò)大至2016年的7個(gè)省份：黑龍江、吉林、遼寧、河北、內(nèi)蒙古、湖北、青海。有分析稱，如果扣除政府的財(cái)政補(bǔ)貼，2017年，全國(guó)已有20多個(gè)省(區(qū)、市)的養(yǎng)老金出現(xiàn)當(dāng)期資金缺口。
為確保養(yǎng)老金足額發(fā)放，早在十幾年前，中央文件就提出要?jiǎng)潛車(chē)?guó)有資產(chǎn)充實(shí)社?；?，但這一提議被擱淺。2015年，山東省率先出臺(tái)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)省社保基金的相關(guān)文件，2017年年底財(cái)政部部署的重要任務(wù)中，亦包含以國(guó)有資本充實(shí)社保基金這一項(xiàng)。
盡管劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)和中央調(diào)劑金同樣可以解決養(yǎng)老金足額發(fā)放的問(wèn)題，但兩者性質(zhì)不一。 “調(diào)劑金是空間上的調(diào)劑，國(guó)有資產(chǎn)劃撥是時(shí)間上的補(bǔ)償。” 武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新介紹說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)劃撥可以理解為股權(quán)劃撥，短期內(nèi)資產(chǎn)很難變現(xiàn)，是一種長(zhǎng)期性的安排;中央調(diào)劑金是現(xiàn)金調(diào)劑，可以解決短期問(wèn)題，調(diào)整地區(qū)養(yǎng)老金不平衡的問(wèn)題。
在6月11日召開(kāi)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度貫徹實(shí)施工作會(huì)議中，作為充實(shí)社保基金的舉措之一，通過(guò)劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)來(lái)充實(shí)養(yǎng)老基金的辦法依然被提及。據(jù)時(shí)代周報(bào)記者了解，這個(gè)辦法如今只在兩三個(gè)省份開(kāi)展，并未在全國(guó)推廣。
中國(guó)政法大學(xué)教授胡繼曄在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)認(rèn)為，以國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老基金之所以沒(méi)在全國(guó)進(jìn)一步推廣，與地方國(guó)企很多沒(méi)有完成公司制、股份制改造有關(guān)，“在上市希望不大的情況下，也沒(méi)有股改的動(dòng)力，因此地方國(guó)資劃轉(zhuǎn)缺乏明晰產(chǎn)權(quán)的支撐”。對(duì)此，胡繼曄表示惋惜。
“交多拿少”不公平？
“省際之間基金不平衡問(wèn)題，靠省級(jí)統(tǒng)籌自身難以解決，所以必須提高統(tǒng)籌層次，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)基金進(jìn)行調(diào)劑。”游鈞在6月13日的吹風(fēng)會(huì)中指出。
對(duì)建立中央養(yǎng)老金調(diào)劑制度，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄭春榮教授在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)表示，世界上大多數(shù)國(guó)家的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在中央政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)范圍內(nèi)。“由中央政府統(tǒng)一實(shí)施和管理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，能夠直接調(diào)劑各地的老齡化差別，實(shí)施無(wú)差異的繳費(fèi)率，有利于勞動(dòng)力的流動(dòng)，亦能緩解各省苦樂(lè)不均的狀況。”
本次中央調(diào)劑金主要由上解資金和撥付資金兩部分構(gòu)成。時(shí)代周報(bào)記者注意到，上解公式為各省職工平均工資的90%×在職應(yīng)參保人數(shù)，上解比例從3%起步，以后逐步提高。下?lián)芄絼t為核定的某省份離退休人數(shù)×全國(guó)人均撥付額。根據(jù)這兩個(gè)公式，職工平均工資水平高、參保職工和就業(yè)人數(shù)多的省份，上解資金較多;離退休人數(shù)多的省份，得到的撥付資金較多，打破了“交多應(yīng)得多”的習(xí)慣思維。
鄭春榮認(rèn)為，上解和下?lián)芄經(jīng)]有掛鉤，而是根據(jù)各省實(shí)際情況確定上解和下?lián)軘?shù)量，有利于老齡化程度較高的地區(qū)緩解壓力，恰恰體現(xiàn)了設(shè)計(jì)的公平性。“任何涉及全國(guó)的公共政策都難以做到絕對(duì)的公平”，胡繼曄直言，“中國(guó)地域廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，此政策是大家能夠想象出來(lái)最公平的公式，其核心是全國(guó)一盤(pán)棋。”胡繼曄同時(shí)指出，養(yǎng)老金上繳是所有省份都要上繳，包括已經(jīng)穿底的省份，然后等國(guó)家發(fā)放下?lián)苜Y金，這樣可以減少和地方討價(jià)還價(jià)的成本，也能在一定程度上體現(xiàn)制度的公平性，“即入不敷出的省份都上繳了，結(jié)余的省份更是責(zé)無(wú)旁貸。”6月21日，時(shí)代周報(bào)記者致電吉林省人社廳了解工作進(jìn)展。吉林市人社廳工作人員第二天上午回復(fù)稱，吉林人社廳已經(jīng)將相關(guān)工作具體方案上報(bào)省政府審批，“具體細(xì)節(jié)暫不方便透露”。
2017年全國(guó)人口增量的前10名城市中，除西安和鄭州，其他8個(gè)城市全部屬于南方，包括珠三角的廣深佛，長(zhǎng)三角的杭州、寧波，以及長(zhǎng)江中上游的長(zhǎng)沙、重慶和成都。根據(jù)我國(guó)《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問(wèn)題的通知》規(guī)定，跨省流動(dòng)就業(yè)的參保人員領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在戶籍所在地的，按當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;不在戶籍所在地，則需要當(dāng)事人在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系所在地累計(jì)繳費(fèi)年限滿10年，才可按關(guān)系所在地標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取，不滿足條件的需要回戶籍所在地領(lǐng)取養(yǎng)老金。“社保的基本原則就是要實(shí)行全國(guó)范圍的互助共濟(jì)，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人都要享有同樣制度的福利，而不應(yīng)該形成地區(qū)間的差異，無(wú)論參保人在哪兒繳費(fèi)，費(fèi)用最后都應(yīng)該屬于全中國(guó)參保人的，應(yīng)該在全中國(guó)的范圍里統(tǒng)一調(diào)度使用，而不應(yīng)該成為地區(qū)的私有財(cái)產(chǎn)。”董登新認(rèn)為。
武漢大學(xué)薛惠元副教授亦表示，要辯證看待公平問(wèn)題：“表面上我們只看到此次制度富裕省份把錢(qián)拿給貧窮省份，感覺(jué)不公平。但我們也要看到跨省流動(dòng)進(jìn)來(lái)的人員為養(yǎng)老金富裕省份所做的貢獻(xiàn)?？缡×鲃?dòng)人員如果回戶籍所在地領(lǐng)取養(yǎng)老金，他們并不能按當(dāng)時(shí)上繳的28%的比例全額帶回戶籍所在地，大約有8%是要留在富裕省份的，也是這部分比例讓富裕省份有更多結(jié)余，這個(gè)時(shí)候拿東部富裕省份的錢(qián)來(lái)補(bǔ)一下落后地區(qū)的缺口，是公平的。”
有人擔(dān)心，省份上解公式的數(shù)據(jù)真實(shí)性會(huì)影響最后的上解金額，富余省份有可能故意“少交”。薛惠元承認(rèn)，的確存在數(shù)據(jù)造假的可能性，“各省職工的平均工資由統(tǒng)計(jì)部門(mén)完成，很難造假”，“人數(shù)造假相對(duì)更容易，但是這部分?jǐn)?shù)據(jù)也一查就能查出來(lái)。” 薛惠元介紹說(shuō)，“隨著財(cái)務(wù)制度、統(tǒng)計(jì)制度、信息化系統(tǒng)的完善，未來(lái)各省上報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性是完全可以保證的。十九大報(bào)告中提出建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)管理信息的平臺(tái)，目前我們現(xiàn)在正推行金保工程二期。”
省級(jí)將承擔(dān)缺口主體責(zé)任
在6月11日召開(kāi)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度貫徹實(shí)施工作會(huì)議中，韓正副總理提出，要在2020年全面實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級(jí)統(tǒng)籌，這意味著，從中央調(diào)劑到省級(jí)統(tǒng)籌，過(guò)渡期只有兩年。董登新說(shuō)：“中央調(diào)劑金辦法只是一種無(wú)法一步到位實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)收統(tǒng)支的過(guò)渡形式，用以調(diào)解地區(qū)間養(yǎng)老金不平衡的問(wèn)題，消滅地方間的差異，最終過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支。”
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，我國(guó)只有四個(gè)直轄市、陜西省、青海省、廣東省和西藏自治區(qū)實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，即將資金全部歸結(jié)到省級(jí)層面，由省級(jí)層面統(tǒng)一調(diào)度使用。其余省份雖然對(duì)外表示完成了省級(jí)統(tǒng)籌改革，但從嚴(yán)格意義上看，這些省份實(shí)現(xiàn)的是省級(jí)調(diào)劑金制度或者其他制度，并非真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，即統(tǒng)收統(tǒng)支。
胡繼曄指出，“現(xiàn)在即使在一些養(yǎng)老金結(jié)余較多的省份，省內(nèi)調(diào)節(jié)依然困難，結(jié)余多的地級(jí)市不愿意調(diào)節(jié)到結(jié)余少的地級(jí)市。這將影響到能否實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌”。胡繼曄對(duì)兩年的過(guò)渡期持懷疑態(tài)度。但薛惠元在接受時(shí)代周報(bào)記者采訪時(shí)認(rèn)為，到2020年全面實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌沒(méi)有問(wèn)題：“從財(cái)政角度看，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施財(cái)政分灶吃飯，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)權(quán)事權(quán)不明晰，統(tǒng)籌提到哪一級(jí)，哪一級(jí)實(shí)際就成為最終的‘出資人’和‘兜底人’，因此部分省級(jí)政府對(duì)于提高統(tǒng)籌層次的積極性也就不高，但這次文件中明確提到，省級(jí)政府要切實(shí)承擔(dān)養(yǎng)老金足額發(fā)放和彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的主體責(zé)任。”
為解決省級(jí)政府提高統(tǒng)籌層次積極性不高的問(wèn)題，本次中央調(diào)劑金特意設(shè)置了激勵(lì)辦法。數(shù)位專家提醒，上解金公式使用的是“在職應(yīng)參保人數(shù)”而非“實(shí)際參保人數(shù)”。專家表示，這樣設(shè)定可以激勵(lì)地方政府?dāng)U大參保人數(shù)，做到應(yīng)保盡保，同時(shí)多征繳的那部分資金也可留在本省使用。
董登新同時(shí)提醒，激勵(lì)機(jī)制也是約束機(jī)制：“如果地方政府不能按照應(yīng)保盡保，全民參保的要求來(lái)提高繳費(fèi)面，最終出現(xiàn)缺口還需地方政府自己籌資，壓力還是有的。
